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“招商引资”还是“保护环境”:房地产税如何影响地方政府行为?

| 招商动态 |2017-09-21

宋 琪丨山东大学经济学院

汤玉刚丨山东大学经济学院

"Investment" or "Environmental Protection":

How does Real Estate Tax Affect Local Government’s Behavior?

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引 言

随着经济发展水平的不断提高,以雾霾为代表的环境问题日益引起人们的关注。环境污染不仅已经成为中国社会可持续发展面临的关键挑战,也是制约居民福利水平提升的“短板”之一(田国强、陈旭东,2014)。发展经济学的传统观点认为,环境质量受制于经济发展水平,即库自涅茨曲线(EKC)。这种单一强调经济因素而忽略制度影响的研究范式已经受到了很多学者的批评(蔡昉等,2008)。事实上,作为一种重要的公共品,环境质量与政府行为密不可分(Dasgupta et al,2004)。因此,通过合理的制度安排做对地方政府的激励,能够更有效地满足公众对于环境等公共品的需求。

财政分权理论表明,财政体制特别是收入制度的设计形塑了地方政府面临的主要制度环境,能够对官员的政策选择产生激励,从而影响其在公共品供给等领域的绩效(Weingast,2009)。Shleifer(1997)在对比波兰和俄罗斯地方公共品供给绩效后认为,波兰地方政府更加依赖房产税,通过提供更好的公共服务能够获得更多的收入;而俄罗斯的地方政府更多地依赖于中央的转移支付,并且当地方收入增加时中央会减少转移支付,从而挫伤了地方政府提供公共品以扩大税基的动机。这进一步得到了Zhuravskaya(2000)的实证支持。中国地方政府的行为模式也能从财政激励的视角得到解释。早在上个世纪90年代,沈立人、戴园晨(1990)就指出“财政包干制”强化了地方政府的经济利益,使这些地区为了增加财政收入,千方百计地发展地方企业,从而导致了投资冲动和重复建设。周业安(2000)认为中国的税制结构使得地方政府大量依赖于增值税、营业税等,必然会助长地方政府的企业家行为,使其有强烈的动机通过降低环境规制标准展开竞争,以实现“招商引资”增加财政收益的目的,而忽略某些产业发展可能对环境带来的“负外部性”。总体而言,由于缺乏有效的约束机制,“中国式财政分权”对地方政府环境治理的努力呈现负效应,环境问题的产生是“发展型地方政府”的写照,并逐渐成为中国分权治理模式代价的重要表现(王永钦等,2007)。这也得到了许多实证研究(张克中等,2011;严文娟,2012;薛刚、潘孝珍,2012)的支持。

上述研究对于理解中国地方政府行为的动因、进而解释中国面临的环境问题有着重要的启示。然而不难发现,现有研究都是基于工业化的背景。近年来,中国的城镇化进程大幅提速,产业结构不断升级,与此同时分税制后中央对工商企业税收进行了集权,经济结构动态演进和财政体制改革的双重作用使得地方政府的收入结构发生了明显的改变,最为突出的表现就是房地产租税收入已经成为地方政府的重要财政来源,很多学者(Peterson,2006)认为土地出让成为中国财政分权体制下的核心要素之一。那么,房地产财政收入制度是怎样影响地方政府行为模式的?对中国的环境治理又产生了怎样的影响?

本文致力于通过回答上述问题推进已有研究,主要贡献在于,结合中国的城镇化背景,从房地产市场财政激励的视角解释了中国地方政府行为的内在逻辑,这是对以傅勇、张晏(2007)为代表的、基于工业化背景下的地方政府公共品供给激励的补充与推进。

2

理论分析

根据经典定义,公共品消费具有“非竞争性”和“非排他性”,使得偏好显示困难成为供给激励不足的原因。然而,实际生活中大多数公共品的消费依赖于特定的空间范围,是以居住选址为基础的,因此更优质的公共品将体现为房地产价值的上涨(即公共品的“资本化”效应)。而无论在联邦制还是集权体制下,地方政府都有最大化自身预算规模的倾向,以实现地区以及官员的利益。随着房地产市场的发展,地方政府要想获得更多的财政收入,必须利用资本化原理,通过提供良好的公共品展开竞争,吸引人口流入以提升房地产价值;而任何对于公共利益的忽视将会导致辖区内房地产价值的下降,从而使地方政府的财政收入下降。这说明,居民借助房地产市场“用脚投票”表达公共品的偏好,并与地方政府的财政利益“捆绑”到了一起。

当然,财政激励的具体效果取决于地方政府来自于房地产的收入方式。在西方发达国家的私有产权制度下,地方政府通过相关的税收参与房地产价值的二次分配,其中最为典型的就是房产税。正如Fischel(2001)指出,由于资本化效应,房产税作为地方政府主体税种,决定了地方政府的行为是以居民的公共品需求为导向的,是财政分权体制下提升政府治理水平的重要制度安排。

中国房地产市场的发展虽然日趋完善,但是目前并未开征普遍意义上的房产税,且制度设计与西方存在两点区别:

第一,中国实行土地公有制,其中城市土地由国家所有,地方政府行使土地的所有权。

第二,中国的地方政府从房地产当中获取收入的方式并不是基于保有环节的存量税收,而主要是基于交易环节的一次性出让收入。

3

现实考察:以厦门PX项目为例

本文以具有较大影响的厦门PX项目事件为例,从财政激励的视角对地方政府的行为进行分析,探讨土地一级市场的垄断供给、房地产市场发展与地方政府行为逻辑之间的内在关联。

(一)厦门PX项目事件的经过

厦门PX项目由腾龙芳烃(厦门)有限公司投资,计划2008年底在厦门市海沧区建成一座年产80万吨的PX化工厂。由于预计建成后每年为厦门市贡献大量的财政收入,该项目得到厦门市政府的大力支持,从立项到顺利开工建设全由厦门市政府单方面处理,但并未与当地居民进行有效的信息互动(吴东风,2013)。2007年全国政协会议期间,中国科学院院士赵玉芬等105名政协委员联署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”,成为当届政协的头号议案。但专家学者和公众的质疑并未阻挡PX在厦门建设的步伐;直到2007年6月初,民众通过“散步”方式向市政府请愿,表示坚决反对PX项目落户厦门。厦门市政府决定暂停PX项目并进行环境评估。12月5日国家环保总局公布的环境评估报告显示,该项目的污染排放并未达标,并且认为厦门市在海沧区“化工业中心”和“城市次中心”的规划定位上存在冲突。同年12月16日,福建省政府和厦门市政府决定将PX项目迁往漳州市漳浦县的古雷半岛。

对于这一事件,国内研究大多从居民的公共诉求表达引导利益博弈实现“多方共赢”的视角入手,探讨居民行为对于公共治理决策的影响机制。的确,居民如何规范有序地表达公共意愿固然重要,但是更根本的是政府的行为逻辑,即PX项目本身的规划决策是如何产生的。只有寻找事件发生的内在逻辑,并通过合理的制度构建,才能避免政府决策与居民利益冲突,为和谐发展构建更稳定的制度环境。本文认为房地产市场能够为上述问题的解决提供一种视角。

(二)房地产市场对PX项目的反应

PX项目受到争议最多的地方在于其选址距离居民区较近,根据赵玉芬教授在《关于厦门海沧PX项目迁址的建议》中提供的资料,项目5千米半径范围内人口超过10万人,离最近的居民区不足1.5千米。厦门市国土资源与房地产管理局的数据显示,海沧区房地产市场受到了该项目的冲击,2007年6月海沧区商品住宅平均销售价格为6650元/平方米,环比下降了8.7%,而同为厦门市岛外的集美区和同安区,平均销售价格为7825元/平方米和3960元/平方米,环比分别上升17.22%和6.94%。其中,受PX项目影响最为明显的还是距离项目位置4公里左右的大型高档住宅区“未来海岸”。该社区地理位置优越,由国际知名的设计公司规划设计,建筑面积超过百万平方米,号称是“南中国最大滨海健康休闲社区”;但是在PX项目建设期间,“未来海岸”却变成了“味来海岸”,严重降低了其宜居性。

图1 PX项目事件期间“未来海岸”社区商品住宅价格变动趋势

根据图1,在PX项目争议期间,未来海岸房屋价格出现了明显的波动。2007年11月6日前后,曾经传出厦门市政府决定复建PX项目的消息,就在当月,未来海岸小区仅成交两套住房,成交面积仅为256.75平方米,创下了2007年各月以来单价和成交面积的最低值,住宅单价从上月的6430元跌至4985元,跌幅达到22.47%,12月份,由于厦门市政府的态度发生转变,充分听取了民意,并最终决定PX项目将不再落户厦门。未来海岸房价就反弹至5824元/平方米,到2008年1月甚至超过了8000元/平方米,创下新高。

为了更加令人信服地说明海沧区PX项目与未来海岸房价变动的因果关系,借鉴自然实验的研究思想,本文将未来海岸的房价变动幅度与位于集美区的同质社区大学湾进行对比后发现,在2007年10月到2008年2月之间,未来海岸的平均房价变动幅度接近20%,特别是2008年1月在PX项目确定搬离后房价上涨了接近50%,而未受到PX项目影响的大学湾社区房价平均变动幅度仅为4.72%,并没有发生如未来海岸那样大幅度的房价波动,这进一步证明海沧区的房地产物业价值的确受到了PX项目的影响。

表1 未来海岸与大学湾房价变动幅度对比

数据来源:厦门市国土资源与房地产管理局,比例由作者计算。

(三)基于房地产收入制度的政府行为逻辑分析

上述“资本化”现象说明居民对于环境质量的评价通过房地产市场得以表现出来,PX项目可能带来的污染将成为一种“公害品”降低居民的效用,从而削弱居民在当地居住的支付意愿,损害物业的市场价值。但是在以土地出让金为主要收入安排的“城市经营”模式下,社区建设完成后,厦门市政府来自于该社区房地产市场的财政收益已经实现,从而失去了改善公共服务以提升房产价值的动机。之后“招商引资”带来的工业税收成为了厦门市财政的纯收益,即使为此引进一个“公害品”,由此而导致的“负资本化”效应却不会影响地方政府的财政收入。这解释了为什么厦门市政府会在一个具有高物业价值的成熟社区附近布局一个可能带来污染的化工企业,这种区域规划中的矛盾性决策实际上是在目前收入制度安排下地方政府必然的理性行为选择。

在现有的收入制度下,房地产市场的财政激励随着“未来海岸”等社区的成熟而消失,居民需求就无法对地方政府的公共品供给行为产生约束,此时居民就有可能借助其他一些非正常表达途径,比如采取游行、示威等方式(Hirschman,1970;闵琪,2011)。而且由于拥有物业的所有权,业主更容易采取集体行动。周志家(2011)基于厦门市2008年的大样本调研数据发现,在海沧拥有房地产能够显著地增加居民参加“散步”请愿活动的可能性。

如何解决地方政府决策与居民需求之间的这一矛盾?一个可行的改革方案是开征房产税,对存量资产进行征税从而在时间维度上改进政府的激励问题。如果开征房产税,厦门市政府在进行决策时,房地产物业价值的下降就会成为引入PX项目的财政成本,厦门市要在房产税的减少和工业税收的增加之间进行权衡;如果过多地引入污染性企业,虽然能够增加工业产值,但是降低了房地产的价值,使得房产税下降,此时,房地产市场会自动成为制约地方政府行为的工具。假设污染水平与投资规模存在正相关关系,厦门市政府就会控制污染企业的规模或者产量,更有意愿选择一种“产值低、无污染”的项目,并且会尽可能的合理进行空间布局,减少在区域规划中的不确定情况,实现一种和谐的区域发展模式。而如果没有房产税,地方政府的决策就会变为单纯地考虑工业项目的产值高低,更多的污染会导致更多的产出,并带来更高的财政收益,厦门市政府对于污染水平的选择也是“多多益善”,同时也不会考虑在区域内的合理布局问题。

另外,城市内部财政分权体制的影响也不容忽视。根据2003年《中共厦门市委、厦门市人民政府关于调整部分事权与财政体制的通知》,市内垄断性行业和特大型企业的地方级收入全部划为市级收入,而房产税作为市区共享税种,海沧区实行统一分成,市区比例为20:80。如果开征房产税后,按照现有的收入分享体制,PX项目的财政收益都归入了厦门市政府,而海沧区政府则需要承担房产税减少的成本,因此,海沧区政府有激励与厦门市政府展开博弈,有可能使得PX项目搬离海沧,如果厦门市的其他地区也存在相似的房产税激励机制,最终PX项目的均衡结果是落户到对于房产价值影响最小的区位,同时也说明对于居民生活影响最小的区域,最大限度地满足了居民对于环境的需求。从这个角度来看房产税应该尽量界定给低层级的政府,并成为低层级政府的主体税种,在较小的空间范围内地方政府对于辖区内房产价值的变化更加敏感,对地方政府的激励机制也更强。这也符合国际上的一般经验,Gordon和Li(2011)就指出在美国地方政府(localgovernment)主要依赖于房产税和使用者付费融资,州一级政府(stategovernment)主要是个人所得税和零售税的混合,企业所得税和社会保险税则是联邦政府的主要税种;因此,对于中国未来开征房产税的一条明显的启示在于可以考虑将其界定给区县一级的地方政府,使其成为县一级政府的主要收入。

4

结 论

经济学越来越意识到地方政府激励的重要性,对于地方政府的行为解构日渐成为理论与实证研究关注的焦点。在工业化的背景下,地方政府主要依赖于工业发展带来的财政收益,即使中央政府不以“经济增长”为考核目标,理性地方政府的行为选择必然是偏好“招商引资”以发展经济,甚至不惜暂时降低环境规制的标准,从而产生一种“Race to bottom”的竞争。而随着中国房地产市场化的不断成熟,以及财政分权体制的进一步调整,地方政府的竞争开始向Tiebout(1956)描述的场景转变,政府具备了通过提供好的公共服务以吸引人口流入增加房地产价值的内在动机。但是由于中国采用了一种基于交易的一次性土地出让金和房地产税收制度,房地产市场对于中国地方政府的财政激励并不能持续,在房地产开发交易之前,激励是明显的;但是交易之后,地方政府的财政收益与居民公共品需求满足的关联消失,财政激励的链条断裂了。在这种激励特征下,地方政府展现出对不同类型公共品供给的差异性偏好,一方面大力提供基础设施,建造新城以获得更多的土地收入,但是另一方面对于环境等需要持续性努力的公共服务供给却不尽如人意。而在西方财政分权体制下,以存量房地产为税基的房产税作为地方政府的主体税种,使得地方政府的财政收入与其提供公共品的努力程度呈现一种持续性的关联。

房地产市场的财政收入制度是中西分权治理模式的重要差异,在中国社会转型的关键时期,以房地产收入制度改革为突破口能够作为提升中国地方政府治理水平、从而改善环境等公共品供给绩效的可选途径。

End

原文刊发于《经济经纬》2017年第1期,标题《“招商引资”还是“保护环境”:房地产税如何影响地方政府行为?》

改写过程中对正文有较多删节,具体细节请参考原文。

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